Trong 3 năm của thời kỳ ổn định ngân sách 2004-2006, vốn đầu tư cho lĩnh vực xã hội tăng từ 46% lên 51,1%, trong khi đó đầu tư cho lĩnh vực kinh tế giảm từ gần 53% xuống 47,5%. Các tỉnh, thành phố quản lý là 53.845 tỷ đồng, bằng 69,5% tổng đầu tư được phân bổ; các bộ, ngành thuộc Trung ương quản lý 23.664 tỷ đồng, bằng 30,5% tổng mức đầu tư được phân bổ.

Tuy nhiên, đầu tư từ nguồn vốn Nhà nước lại chính là lĩnh vực bộc lộ nhiều yếu kém và hạn chế, đặc biệt là khi so sánh hiệu quả quản lý và sử dụng của nguồn vốn này trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội. Đánh giá đúng hiện trạng hiệu quả vốn đầu tư từ nguồn vốn Nhà nước, tìm những nguyên nhân yếu kém và đặc biệt là đề ra các kiến nghị giải pháp với các cơ quan quản lý Nhà nước là việc làm cần thiết, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư nói chung. Chúng tôi xin giới thiệu một số ý kiến của những nhà quản lý, nhà nghiên cứu xung quanh vấn đề trên.

Nguyên nhân làm cho hiệu quả đầu tư thấp
Ông Phạm Quốc Tuấn, Phó vụ trưởng Vụ Kết cấu hạ tầng đô thị, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Trong công tác đầu tư còn nổi lên những mặt yếu kém: tình trạng đầu tư dàn trải chưa được khắc phục có hiệu quả, việc bố trí vốn đầu tư thiếu tập trung là điểm yếu và lặp lại nhiều năm nay. Một số bộ, ngành và địa phương vẫn chưa chấp hành đúng quy định về quản lý đầu tư và xây dựng, bố trí vốn cho một số công trình dự án chưa đủ thủ tục về đầu tư. Tình trạng thất thoát, lãng phí còn lớn, dẫn đến hiệu quả đầu tư chưa cao đang là vấn đề bức xúc hiện nay.

Tôi chỉ xin nêu ra những nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng trên.

Một là, công tác quản lý đầu tư ở các ngành, các cấp còn nhiều yếu kém, bất cập biểu hiện rõ nét ở bốn góc độ khác nhau:

(1) tinh thần trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc triển khai thực hiện các chỉ thị, nghị quyết, các cơ chế chính sách đã được ban hành về công tác quản lý đầu tư và xây dựng chưa cao. Tình trạng buông lỏng trong quản lý, thiếu kỷ cương, kỷ luật trong lĩnh vực đầu tư đã dẫn đến những sai sót trong quản lý kế hoạch đầu tư và quá trình đầu tư xây dựng. Các khâu, từ xác định chủ trương, xây dựng dự án, thẩm định dự án, ra quyết định đầu tư, thiết kế kỹ thuật, lập tổng dự toán đến khâu triển khai thực hiện, giám sát thi công, theo dõi cấp phát, thanh quyết toán chưa chặt chẽ.

(2) Phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ quản lý đầu tư và xây dựng còn kém, thậm chí thường lợi dụng những kẽ hở của cơ chế chính sách, lợi dụng chức, quyền, vị trí công tác để trục lợi bất chính, sự thất thoát vốn đầu tư còn nhiều, gắn liền với tình trạng tham nhũng hiện nay.

(3) Cơ chế chính sách liên quan đến quản lý đầu tư và xây dựng chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, lại thường xuyên thay đổi đã gây sự bị động, lúng túng trong quá trình xây dựng và điều hành kế hoạch đầu tư.

(4) Năng lực các tổ chức tư vấn lập dự án và thiết kế kỹ thuật thấp, năng lực quản lý của các chủ đầu tư, ban quản lý dự án còn hạn chế, thiếu kinh nghiệm, tổ chức thẩm định mang tính hình thức, hành chính, quyết định đầu tư khi chưa có đầy đủ căn cứ để xác định tính khả thi và hiệu quả của các dự án đầu tư, công tác giám sát chưa chặt chẽ, chưa trung thực, dễ dãi trong kiểm tra, nghiệm thu làm ảnh hưởng đến chất lượng công trình.

Hai là, chất lượng công tác quy hoạch chưa cao, chưa đủ căn cứ khoa học để làm cơ sở cho kế hoạch đầu tư phát triển, dẫn đến tình trạng phải điều chỉnh quy hoạch nhiều lần, gây lãng phí thời gian và tiền của. Các quy hoạch thiếu gắn kết với nhau, chưa dựa vào nhu cầu thị trường. Trong khi đó, Nhà nước lại thiếu công cụ, chính sách hữu hiệu hợp lý, giám sát thực hiện quy hoạch; tình trạng đầu tư tự phát, không theo quy hoạch còn khá phổ biến dẫn đến hậu quả tiêu cực về kinh tế và môi trường.

Ba là, công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát về đầu tư và xây dựng chưa được triển khai đến nơi đến chốn trong tất cả các ngành và các cấp. Việc phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng cho các bộ, ngành, các địa phương đã được tiến hành rộng rãi, toàn diện và triệt để nhưng lại thiếu các chế tài kiểm tra, giám sát, xử lý các vi phạm.

Thêm vào đó, trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành, địa phương, các chủ đầu tư chưa cao trong việc xem xét đầy đủ các nội dung theo quy định. Các cơ quản lý Nhà nước chưa tổ chức tốt công tác giám sát để kịp thời phát hiện và xử lý những sai phạm trong quản lý đầu tư và xây dựng.

Cần tầm nhìn dài hạn
Ông Đặng Văn Thanh, Phó chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách Quốc hội

Đầu tiên cần tập trung áp dụng cơ chế, giải pháp mạnh trong quản lý dự án, quản lý công trình đầu tư xây dựng cơ bản bằng cách phân định rõ quyền và trách nhiệm của cá nhân, tổ chức trong từng khâu như chủ đầu tư, chủ dự án, tư vấn, thiết kế, nhà thầu, giám định...

Hai là nâng cao chất lượng, tầm nhìn dài hạn, tính đồng bộ, tính liên kết, tính pháp lý trong công tác quy hoạch, kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản. Chính phủ cần sớm ban hành Nghị định về quy hoạch hoặc chỉ đạo soạn thảo Pháp lệnh về quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản; tăng cường phân cấp, phân quyền, phân công nhiệm vụ cụ thể, rõ ràng gắn quyền với trách nhiệm trong công tác quy hoạch giữa các bộ ngành, địa phương.

Ba là, tăng cường hoạt động kiểm tra, kiểm soát, trước hết là các biện pháp giám sát và kiểm soát nội bộ, sau đó là các biện pháp kiểm tra, thanh tra từ bên ngoài; hình thành, duy trì và nâng cao tính hiệu lực của hệ thống kiểm soát nội bộ bằng chính quy trình đầu tư, quy trình quản lý vốn, quản lý đầu tư...

Bốn là tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, đổi mới cơ chế, chính sách đầu tư, trước mắt tập trung triển khai có hiệu quả Luật đầu tư, Luật đấu thầu, Luật kinh doanh bất động sản, Luật doanh nghiệp, Luật chứng khoán...; tiếp tục đổi mới mạnh mẽ hơn nữa cơ chế phân bổ vốn đầu tư, vốn cho chương trình mục tiêu quốc gia trên cơ sở tôn trọng nguyên tắc đầu tư, tôn trọng tiêu chí, tiêu chuẩn, định mức theo hướng công khai minh bạch và có chủ định rõ rệt.

Năm là tiếp tục cải cách hành chính trong đầu tư xây dựng, trước hết tập trung vào cải cách thủ tục hành chính, thủ tục đầu tư, thủ tục xem xét, phê duyệt dự án, phân bổ và bố trí vốn, thủ tục giải ngân và thanh toán...

Chuyển từ cấp phát sang tín dụng
Ông Trần Ngọc Hùng, Phó chủ tịch kiêm Tổng thư ký Tổng hội Xây dựng Việt Nam

Thực tế cho thấy: đầu tư công đang thực hiện thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau. Có nhiều loại chỉ có thể áp dụng hình thức cấp phát, tuy nhiên có nhiều dự án, công trình thuộc lĩnh vực phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, công trình công cộng, nghiên cứu khoa học có thể áp dụng hình thức tín dụng để thu hồi vốn (toàn bộ hoặc một phần). Cụ thể là:

Thứ nhất, đối với một số loại dự án công trình đầu tư công thuộc lĩnh vực xây dựng hạ tầng kinh tế xã hội, công trình công cộng, chúng ta hoàn toàn có thể chuyển từ hình thức cấp phát sang hình thức tín dụng đầu tư tương tự như dự án BOT. Với hình thức này, chủ đầu tư thay vì được giao vốn nay trở thành “chủ nợ” vay vốn để thực hiện dự án, quản lý sử dụng vận hành khai thác dự án như một người chủ thực sự. Chủ đầu tư vận hành khai thác theo hình thức kinh doanh nhưng phải đảm bảo hoàn vốn vay theo thời gian quy định của dự án.

Thứ hai là, việc chuyển sang hình thức tín dụng đầu tư công thì hiệu quả thế nào? Khó khăn, thuận lợi gì? Khi chuyển sang hình thức tín dụng đầu tư công thì một số nội dung căn bản là thay đổi chủ đầu tư. Chủ đầu tư trong hình thức cấp phát được cấp quyết định đầu tư chỉ định thông qua một quyết định hành chính.

Chủ đầu tư này được giao nhiệm vụ quản lý quá trình thực hiện dự án, sử dụng, quản lý, khai thác dự án như là một đơn vị hành chính sự nghiệp không nhằm mục đích kinh doanh nên trách nhiệm về hiệu quả kinh tế rất hạn chế. Còn chủ đầu tư trong hình thức tín dụng phải lập dự án, có khi còn phải đấu thầu để được người có thẩm quyền đầu tư quyết định, chủ đầu tư hình thức này là người đứng ra vay vốn đầu tư, do đó, là người chủ thực sự và là người chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật, theo hợp đồng kinh tế.

Nhiều lãng phí trong đầu tư công trình hạ tầng
TS. Phạm Văn Khánh, Phó vụ trưởng Vụ Kinh tế - Tài chính (Bộ Xây dựng)

Trong những năm vừa qua, có rất nhiều công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, khu công nghiệp... được đầu tư xây dựng chủ yếu bằng nguồn vốn Nhà nước (chiếm trên 50%). Từ đó tạo cơ sở để thu hút đầu tư của các nhà đầu tư bằng nguồn vốn khác ở trong nước cũng như nước ngoài, tạo động lực tốt cho kinh tế đất nước phát triển.

Tuy nhiên việc đầu tư xây dựng các công trình sử dụng nguồn vốn Nhà nước trong những năm qua còn nhiều tồn tại, dẫn đến hiệu quả đầu tư của các dự án sử dụng vốn Nhà nước thấp.

Ví như nhà máy xây xong không có nguyên liệu để sản xuất phải di dời đến nơi có nguyên liệu; chợ xây xong không có người đến họp, bị bỏ phí; nhà máy nước xây xong mà không có mạng đường ống phân phối đến các hộ tiêu thụ...

Nguyên nhân chủ yếu dẫn tình trạng này là do những công trình kể trên xây dựng không theo quy hoạch hoặc vùng chưa có quy hoạch hoặc xây theo quy hoạch nhưng không phù hợp, chất lượng công tác quy hoạch chưa cao, thiếu sự liên kết chặt chẽ giữa quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch xây dựng với tổng thể phát triển kinh tế xã hội, vốn bố trí cho công tác quy hoạch quá ít so với yêu cầu.

Công trình xây dựng xong không được nghiệm thu, phải sửa chữa hoặc thậm chí phải phá đi làm lại, tiến độ thi công chậm chủ yếu do lỗi về khảo sát xây dựng, thiết kế, thi công và giám sát thi công xây dựng, năng lực của các ban quản lý dự án kém (theo đánh giá chung của tổ chức này mới đáp ứng được 50-60% điều kiện năng lực theo quy định).

Có công trình khảo sát, thiết kế, lựa chọn nhà thầu xong khi vào thi công phải thay đổi cả vị trí, tuyến công trình làm cho công trình bị kéo dài tiến độ, tăng chi phí. Có công trình mới đưa vào khai thác sử dụng một thời gian, thậm chí chưa thi công xong đã hỏng, nhiều công trình không đạt được tuổi thọ như mục tiêu dự án đề ra và đương nhiên là hiệu quả đầu tư của các công trình này bị giảm, thậm chí hiệu quả kinh tế không có.

Nguyên nhân dẫn đến các tồn tại về chất lượng công trình xây dựng nêu trên là do trình độ, ý thức trách nhiệm, đạo đức nghề nghiệp của một số người làm công tác khảo sát, thiết kế, thẩm định, giám sát, thi công xây dựng và quản lý dự án kém.

Nhiều dự án khi quyết toán đều vượt mức đầu tư được duyệt do các quy định về lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng còn nhiều phức tạp, nhiều thủ tục rườm rà, thiếu tính chuyên nghiệp; thiết kế phải sửa đổi, bổ sung nhiều trong quá trình thi công, trong khi trách nhiệm quản lý chi phí của các chủ thể tham gia hoạt động chưa rõ, hiệu quả quản lý chi phí chưa cao, đặc biệt là đối với các công trình sử dụng vốn ngân sách Nhà nước; chưa tạo ra sự bình đẳng trong việc định giá xây dựng giữa cơ quan chức năng của Nhà nước với chủ đầu tư, chủ đầu tư với nhà thầu xây dựng.

Hệ thống các công cụ quản lý chi phí đầu tư xây dựng như các chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật, hệ thống định mức xây dựng hệ thống giá xây dựng... thiếu về số lượng, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế thi công và sự phát triển của công nghệ xây dựng; chưa thực hiện tốt việc kiểm soát chi phí xây dựng; thiếu cơ chế quản lý, kiểm tra và giám sát một cách có hiệu quả chi phí đầu tư xây dựng công trình; ý thức chấp hành kỷ cương, kỷ luật, thanh tra, kiểm tra của nhiều cơ quan chức năng của Nhà nước còn thiếu nghiêm túc, chưa làm hết trách nhiệm.

Bên cạnh đó, phải nói đến trách nhiệm, nghĩa vụ và chế tài xử lý các vi phạm về quản lý chi phí đối với các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng thiếu cụ thể, minh bạch; năng lực của cán bộ tham gia quản lý chi phí đầu tư xây dựng còn hạn chế, chưa có tính chuyên nghiệp và chưa đáp ứng yêu cầu của kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế...

Thiết lập môi trường cạnh tranh minh bạch
PGS.TS Đỗ Văn Thành, nguyên Vụ trưởng Vụ Đầu tư (Bộ Tài chính)

Đứng trước thực trạng lãng phí, thất thoát vốn đầu tư của Nhà nước khá trầm trọng như hiện nay thì giải pháp cơ bản là cần hạn chế tối đa các cơ hội để xảy ra thất thoát. Muốn thực hiện điều này và để nâng cao hiệu quả đầu tư thì Nhà nước chỉ nên đóng vai trò là người tiêu dùng lớn nhất, không nên kiêm nhiệm vừa là người sản xuất, vừa là người tiêu dùng.

Hay nói cách khác, Nhà nước không trực tiếp tham gia vào cạnh tranh mà chỉ tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, minh bạch. Nhà nước chỉ đầu tư vào những lĩnh vực mà tư nhân không được làm hoặc không muốn làm. Lĩnh vực nào mà tư nhân có thể làm tốt và mong muốn làm thì được Nhà nước khuyến khích. Với biện pháp đó, dòng vốn đầu tư của Nhà nước sẽ tránh bị chia cắt, dàn trải.

Tóm lại, trong thời gian tới, chúng ta cần tiếp tục rà soát, sắp xếp lại khu vực doanh nghiệp Nhà nước, kiên quyết mạnh dạn cổ phần hóa kể cả những TCT Nhà nước mà bấy lâu đang ở thế độc quyền. Đây là biện pháp hữu hiệu để tạo môi trường cạnh tranh, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước. Bên cạnh đó, cần tiếp tục đổi mới cơ chế chính sách quản lý đầu tư và xây dựng đối với nguồn vốn đầu tư của Nhà nước.

Nhà nước cần sớm ban hành Luật quản lý đầu tư vốn Nhà nước. Đối tượng và phạm vi điều chỉnh của luật bao gồm toàn bộ quy trình quản lý đầu tư xây dựng thuộc nguồn vốn Nhà nước. Trong đó cần quán triệt những nội dung: cần luật hóa công tác quy hoạch, những dự án nằm ngoài quy hoạch dứt khoát bị loại bỏ; cần chống khép kín trong tổ chức bộ máy quản lý đầu tư xây dựng vì thực chất đây là hình ảnh thu gọn của mô hình Nhà nước vừa là “người mua hàng” (công trình) vừa là “người sản xuất”, vừa là người giao thầu vừa là người nhận thầu nên dễ dẫn đến đấu thầu chỉ là hình thức, không khuyến khích được cạnh tranh.

Đây chính là mảnh đất tạo cơ hội cho thất thoát, tham nhũng. Để chống khép kín trong quản lý, cần tổ chức lại bộ máy như sau: Các TCT Nhà nước thuộc các bộ, chuyên ngành cần nhanh chóng được cổ phần hóa. Tương tự như vậy, các hoạt động tư vấn như lập dự án, điều tra khảo sát, thiết kế, giám sát thi công, lập và thẩm tra báo cáo quyết toán... cần được xã hội hóa, tách khỏi các bộ chuyên ngành. Bộ chuyên ngành chỉ là cơ quan quản lý Nhà nước; cần có các chế tài đủ mạnh để quản lý nghiêm, đúng pháp luật, đặc biệt là khâu đấu thầu, khâu nghiệm thu, kiểm soát thanh, quyết toán. Để tăng cường quản lý chất lượng công trình, cần kéo dài thời gian bảo hành công trình so với quy định hiện nay.

Coi trọng tài nguyên đất trong đầu tư công
Ths. Vũ Sỹ Kiên, Vụ Đăng ký và thống kê đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường

Theo tôi, đất đai cần được coi là nguồn vốn quan trọng trong cơ cấu đầu tư của Nhà nước cho sự nghiệp phát triển kinh tế.

Nếu trong giai đoạn trước năm 1998, việc sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng chỉ được làm thí điểm tại tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu thì sau khi có Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998, đã có hàng chục tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương triển khai công việc này.

Chỉ trong khoảng thời gian 5 năm đã có gần 2.000ha đất được giao theo hình thức sử dụng quỹ đất tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, với giá trị tạo vốn hàng ngàn tỉ đồng.

Trong thời gian ngắn, các địa phương đã xây dựng được nhiều công trình cơ sở hạ tầng như đường bộ, hạ tầng đô thị mới, hạ tầng khu dân cư, trường học, trạm xá...

Tuy nhiên, qua kết quả kiểm tra cho thấy một số địa phương còn giao đất, cho thuê đất chưa đúng trình tự, thủ tục, chưa theo quy hoạch, tình trạng sử dụng đất sai mục đích được giao, được thuê, sử dụng không hiệu quả còn xảy ra khá phổ biến. Một số dự án lớn do các doanh nghiệp làm chủ đầu tư được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng chưa triển khai đầu tư xây dựng theo dự án mà đã chuyển nhượng dự án hoặc bao chiếm đất đai chờ tăng giá gây nên những cơn “sốt ảo” về nhu cầu sử dụng đất, ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội.

Để sử dụng hợp lý, có hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai, đảm bảo sự phát triển bền vững, về lâu dài Nhà nước cần coi trọng vai trò của công cụ quy hoạch trong quản lý đất đai, đầu tư cho công tác lập quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế- xã hội, quy hoạch sử dụng đất, cùng với việc nâng cao chất lượng của việc lập, thẩm định và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Nhà nước cần hoàn thiện cơ chế sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, trong đó đặc biệt quan tâm hoàn thiện cơ chế giao đất để thực hiện các dự án. Qua thực tế đã khẳng định nên bỏ mô hình “đổi đất lấy công trình” và thực hiện theo cơ chế “giao đất có thu tiền sử dụng đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng”. Đây là cách thức chuyển quỹ đất đai thành vốn để đầu tư cơ sở hạ tầng.

Cụ thể là thực hiện mô hình: Nhà nước ứng vốn để xây dựng công trình hạ tầng, sau đó giao đất có thu tiền sử dụng đất thông qua đấu giá - sẽ phát huy được tối đa nguồn lực đất đai (giá trị tăng lên của đất do quy hoạch và hạ tầng đều tập trung vào ngân sách Nhà nước).

Huyền Ngân – Lê Tuấn

Nguồn: vneconomy.com.vn, ngày 10/12/2006